应急预案
当前位置: 首页 > 信息公开 > 应急管理 > 应急预案

深圳市地方政府性债务风险应急处置预案

发布时间: 2017年02月20日    来源: 深圳市人民政府应急管理办公室

深财预〔2017〕10号

深圳市财政委员会关于印发《深圳市地方政府性债务风险应急处置预案》的通知

各有关单位、各区(新区)人民政府(管委会):

  经市政府同意,现将《深圳市地方政府性债务风险应急处置预案》印发给你们,请遵照执行。

  深圳市财政委员会

  2017年1月16日

深圳市地方政府性债务风险应急处置预案

  第一章 总 则

  第一条 编制目的。建立健全市、区两级政府性债务风险应急处置工作机制,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护全市经济社会持续健康发展局面。

  第二条 编制依据。为贯彻落实《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)要求,加强深圳市政府性债务风险管理,完善应急处置工作机制,按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省政府性债务风险应急预案(试行)的通知》(粤办函〔2016〕56号)规定,结合深圳市实际,制订本预案。

  第三条 工作原则。

  (一)统一领导,分级负责。市政府负责并领导全市政府性债务风险应急管理工作,市政府主要负责人是本地区政府性债务风险防控第一责任人。区政府(含新区管委会,下同)负责并领导本区域内政府性债务风险应急管理工作,各区政府主要负责人是本地区政府性债务风险防控第一责任人。

  (二)上下联动,及时应对。市区两级应坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。

  (三)依法处置,维护稳定。政府性债务风险事件应急处置应当依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护好各方合法权益。

  第四条 适用范围。本预案所称政府性债务风险事件,是指深圳市本级或区政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。

  本预案所称存量债务,是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。

  政府性债务风险事件包括:

  (一)政府债务风险事件。

  1.政府债券风险事件:指市政府发行(包括代区政府发行)的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

  2.其他政府债务风险事件:指除上述地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

  (二)或有债务风险事件。

  1.政府提供担保的债务风险事件:指由企事业单位举借、市级、区级政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险,政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担的事件。

  2.政府承担救助责任的债务风险事件:指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还,市级、区级政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险,政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助的事件。

  第二章 应急组织指挥体系和职责

  第五条 建立应急机制。发生政府性债务风险事件的区域,本级政府应成立债务风险应急处置领导小组,区级由区政府主要领导担任组长,市级由市政府主要领导担任组长,成员单位包括财政、发改、审计、国资、金融、人民银行、银监等部门以及债务单位行业主管部门,负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

  第六条 财政部门职责。财政部门是政府性债务风险应急处置的归口管理部门,承担本级债务风险应急处置领导小组办公室职能,负责债务风险日常监控和定期报告,组织提出债务风险应急措施方案。

  第七条 债务单位行业主管部门职责。债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向债务风险应急处置领导小组报告。

  第八条 发展改革部门职责。负责评估本地区投资计划和项目,根据应急需要调整投资计划,牵头做好国家发展改革委批复的企业债券风险应急处置工作。

  第九条 审计部门职责。负责对政府性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的责任。

  第十条 金融部门职责。负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。

  第十一条 人民银行分支机构职责。负责开展金融风险监测与评估,牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作,维护金融稳定。

  第十二条 当地银监部门职责。负责指导银行业金融机构等做好风险防控,协调银行业金融机构配合开展风险处置工作,牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处置工作。

  第十三条 其他部门(单位)职责。负责本部门(单位)债务风险管理和防范工作,落实政府性债务偿还化解责任。

  第三章 风险预警与处置

  第十四条 预警监测。财政部门按照财政部制订的标准,定期评估市区政府性债务风险情况并作出预警。风险评估和预警结果应当及时通报有关部门,做到风险早发现、早报告、早处置。

  第十五条 信息报告。建立地方政府性债务风险事件报告制度,有关部门和区政府发现问题应及时报告,不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

  区政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,应当提前2个月以上向市政府报告,并抄送市财政部门。市财政部门接报后应当立即将相关情况通报债务风险应急处置领导小组各成员单位,并抄送财政部驻本地区财政监察专员办事处。

  区政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告。区政府或有债务经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后,由区政府向市政府报告,并抄送市财政部门。市财政部门接报后应当立即将相关情况通报政府性债务监管部门,并抄送财政部驻本地区财政监察专员办事处。

  第十六条 报告内容和方式。报告内容包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息,风险发生原因,事态发展趋势,可能造成的损失,已采取及拟采取的应对措施等。报告方式一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

  第十七条 处置办法。地方政府性债务风险分类处置的具体办法按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》(财预〔2016〕152号)执行。

  第十八条 地方政府债券处置原则。对市政府发行的地方政府债券,市政府依法承担全部偿还责任。市政府代区政府发行部分由区政府依法承担偿还责任。

  第十九条 非政府债券形式的存量政府债务处置原则。对非政府债券形式的存量政府债务,经同级政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理:

  (一)债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,市区政府不得拒绝相关偿还义务转移,并应承担全部偿还责任。市区政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金,偿还到期政府债务本息。

  (二)债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的政府债务限额按规定由中央统一收回。市区政府作为出资人的,在出资范围内承担有限责任。

  第二十条 存量或有债务处置原则。

  (一)存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,市区政府及其部门出具的担保合同无效,对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。

  具体金额由市区政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

  (二)存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,市区政府可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。

  (三)新发生的违法违规担保债务。

  对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后违法违规提供担保承诺的债务,参照本条第(一)项依法处理。

  第二十一条 债务风险事件级别。按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,深圳市债务风险事件级别划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(一般)三个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。

  第二十二条 Ⅰ级(特大)债务风险事件。指出现下列情形之一:

  (一)市政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约。

  (二)市本级或3个(含)以上的区政府无法偿还地方政府债务本息,或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。

  (三)市本级或3个(含)以上的区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。

  (四)全市地方政府债务本金违约金额占同期全市政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上。

  (五)市政府需要认定为Ⅰ级(特大)债务风险事件的其他情形。

  第二十三条 Ⅱ级(重大)债务风险事件。指出现下列情形之一:

  (一)市政府连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象。

  (二)2个区政府无法支付地方政府债务本息,或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。

  (三)2个区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。

  (四)全市政府债务本金违约金额占同期全市政府债务应偿本金5%以上(未达到10%),或者利息违约金额占同期应付利息5%以上(未达到10%)。

  (五)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成重大群体性事件,影响极为恶劣。

  (六)市政府需要认定为Ⅱ级(重大)债务风险事件的其他情形。

  第二十四条 Ⅲ级(一般)债务风险事件。指出现下列情形之一:

  (一)单个区政府偿还政府债务本息实质性违约,或因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。

  (二)单个区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。

  (三)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成群体性事件。

  (四)全市政府债务本金违约金额占同期全市政府债务应偿本金1%以上(未达到5%),或者利息违约金额占同期应付利息1%以上(未达到5%)。

  (五)市政府需要认定为Ⅲ级(一般)债务风险事件的其他情形。

  第四章 风险应急响应机制

  第二十五条 Ⅲ级(一般)债务风险事件应急响应。区政府应成立债务风险处置领导小组,对风险事件进行研判,查找原因,明确责任,立足自身化解债务风险:

  (一)以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下,可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还,必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

  (二)以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务,因政府性基金收入不足造成债务违约的,在保障部门基本运转和履职需要的前提下,应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

  (三)因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换,导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的,原有债权债务关系不变,由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还,可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产,政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务,也按照上述原则处理。

  (四)区政府出现债务风险事件后,在恢复正常偿债能力前,除国务院确定的重点项目外,原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的,可以暂停建设,腾出资金依法用于偿债。

  (五)区政府应当将债务风险应急处置情况向市政府报备。市财政部门应当密切关注事态变化,加强政策指导,必要时可成立工作组进驻风险地区,指导支持债务风险处置工作。

  第二十六条 Ⅱ级(重大)债务风险事件应急响应。除采取Ⅲ级(一般)债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

  (一)区政府成立债务风险处置领导小组,汇总有关情况向市政府报告,动态监控风险事件进展,指导和支持区政府化解债务风险。

  (二)区政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的,可以向市财政申请救助,申请内容主要包括债务风险情况说明、区政府应急方案及已采取的应急措施、需市政府帮助解决的事项等。   

  (三)市财政部门对区政府救助申请提出审核意见,报市政府批准后实施,并立即启动责任追究程序。

  (四)市政府适当扣减Ⅱ级(重大)债务风险事件涉及区新增地方政府债券规模。

  (五)市政府债务风险处置领导小组督促区政府落实债务风险应急处置措施,跟踪债务风险化解情况。必要时,市政府可以成立工作组进驻风险地区,帮助或者接管风险地区财政管理,帮助制定或者组织实施风险地区财政重整计划。

  第二十七条 Ⅰ级(特大)债务风险事件应急响应。除采取Ⅲ级(一般)、Ⅱ级(重大)债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

  (一)市政府债务风险处置领导小组应当及时将债务风险情况和应急处置方案向省财政厅和财政部报告。

  (二)区政府建立债务风险处置信息定期向市政府债务风险处置领导小组报告的机制,重大事项必须立即报告。

  (三)市政府债务风险处置领导小组报请市政府通报Ⅰ级(特大)债务风险事件涉及区或债务单位名单,启动债务风险责任追究机制。

  (四)市政府暂停Ⅰ级(特大)债务风险事件涉及区新增地方政府债券的资格。

  (五)市本级年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

  第二十八条 紧急偿还救助。对影响社会稳定或财政金融安全、需紧急偿还的地方政府债务,市财政可对区实施紧急救助,并在报请市政府同意后,对有关区实施财政扣款强制偿还。

  第二十九条 紧急拨款程序。为应对债务风险实施的紧急拨款救助的处理情况,市区政府应当向同级人民代表大会常务委员会报告;对于必须进行预算调整的,市区政府应当编制预算调整方案并提请同级人民代表大会常务委员会审查和批准。

  第三十条 财政重整计划。存在下列情形之一,政府债务风险处置领导小组应当启动财政重整计划:(一)市区政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的;(二)专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的;(三)市区政府债务风险处置领导小组认为确有必要的。

  第三十一条 财政重整计划内容。实施政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容:

  (一)拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。

  (二)优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外,视债务风险事件等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目;不得设立各类需要政府出资的投资基金等,已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”,大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是清理各类对企事业单位的补助补贴。四是调整过高支出标准,优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策,有关支出政策标准不得超过国家统一标准。五是暂停土地出让收入各项政策性计提(应上缴上级财政部门部分继续计提)。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

  (三)处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。

  (四)申请救助。采取上述措施后,如区级财政收支仍难以平衡的,可以向市政府申请临时救助,包括但不限于:代偿部分政府债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后,市政府应视区级财力状况收回相关资金。

  (五)加强预算审查。实施财政重整计划以后,区政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报本级人民代表大会或其常务委员会审查批准的同时,必须报市政府备案。市政府审核评估区政府报送备案的预算调整方案,认为有不适当之处需要撤销批准预算的决议的,应当依法按程序提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。

  (六)改进财政管理。市区政府应当实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

  第三十二条 舆论引导。根据处置债务风险事件的需要,启动应急响应的市区政府或其债务风险处置领导小组应当及时跟踪和研判舆情,健全新闻发布制度,指定专门的新闻发言人,统一对外发布信息,正确引导舆论。

  第三十三条 应急终止。地方政府性债务风险得到缓解、控制,政府实现财政重整目标,经市政府债务风险处置领导小组同意,终止应急措施。市本级政府性债务风险事件需报请市政府同意,方才终止相应的应急措施。

  第五章 后期处置

  第三十四条 债务风险事件应急处置记录及总结。在债务风险事件应急处置过程中,相关市区政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录,及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后,要及时形成书面总结,向本级人民代表大会常务委员会报告。

  第三十五条 评估分析。债务风险应急处置结束后,市区政府和财政部门要对风险发生原因、应急响应过程、应急措施的效果,以及对今后债务管理的持续影响等情况进行综合评估和分析,并及时形成书面总结,向本级人民代表大会报告。

  第六章 应急保障与责任追究 

  第三十六条 通信保障。启动应急响应的市区政府,应保持应急指挥联络畅通,有关部门应指定联络员,提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

  第三十七条 人力保障。各区要加强地方政府性债务管理队伍建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置等业务能力。启动应急响应的市区政府应当部署各有关部门安排人员负责落实有关工作。

  第三十八条 资源保障。发生地方政府性债务风险的市区政府,要统筹财政资金、政府资产、政府债权等可偿债资源,为偿还到期债务提供必要保障。

  第三十九条 安全保障。应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件要提前防范、及时控制、妥善处理;遵守保密规定,对不宜公开的信息要加强管理,严格控制知悉范围。

  第四十条 技术储备与保障。市区债务风险处置领导小组可以根据需要,建立咨询机制,抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组,参加应急处置工作,提供技术、法律等方面支持。

  第四十一条 违法违规责任范围。

  (一)违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为:

  1.政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额。

  2.政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务,包括但不限于通过企事业单位举借政府债务。

  3.举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源。

  4.政府或其部门违反法律规定,为单位和个人的债务提供担保。

  5.银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的。

  6.政府债务资金没有依法用于公益性资本支出。

  7.增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常务委员会批准。

  8.未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开。

  9.其他违反法律规定的行为。

  (二)违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关政策规定的下列行为:

  1.政府及其部门在预算之外违法违规举借债务。

  2.金融机构违法违规向地方政府提供融资,要求地方政府违法违规提供担保。

  3.政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途。

  3.政府及其部门恶意逃废债务。

  4.债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况。

  5.其他违反财政部等部门制度规定的行为。

  第四十二条 追究机制响应。发生Ⅲ级(一般)以上地方政府性债务风险事件后,应当适时启动债务风险责任追究机制,市区政府应依法对相关责任人员进行行政问责;银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

  第四十三条 责任追究程序。市区债务风险处置领导小组应组织有关部门,对发生地方政府性债务风险的区政府或债务单位开展专项调查或专项审计,核实认定债务风险责任,提出处理意见,形成调查或审计报告,报市政府审定。

  有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理。

  第七章 附 则

  第四十四条 各区政府应根据本预案并结合本地区实际情况,制定本地区政府性债务风险应急预案或相关政策,报市财政部门备案。

  第四十五条 本预案自发布之日起实施,有效期五年。

【打印本页】 【关闭窗口】